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隨著國家政策的助推、地方政府大力響應，PPP在我國快速發(fā)展，截至2017年6月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫信息顯示：全國入庫項共計13,554個，累計投資額16.3萬億元。目前，PPP的發(fā)展對解決地方政府債務、促進改革已發(fā)揮了一定的作用，但實踐中仍存在一些困惑和挑戰(zhàn)，阻礙著PPP模式的發(fā)展。為規(guī)范PPP項目的實施，PPP的物有所值評價與財政承受能力論證作為項目能否采用PPP模式的決策依據。

2015年，財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。隨著時間的推移，PPP快速發(fā)展，在實踐過程中，我們發(fā)現10%支出紅線看起來越來越像一把雙刃劍，一方面制約了PPP的進一步發(fā)展，另一方面為地方政府防范債務風險撐起了保護傘。

首先，我們不得不肯定PPP項目財政承受能力論證的必要性，在PPP推進的試行階段，目前10%的紅線更多的是防范風險的，而非刻意約束PPP項目的推廣實施，因此，我們要正確理解10%紅線的重要內涵。

如何正確理解財政10%支出極限需從政府的收支結構說起，研究我國政府的收支結構不僅可以了解政府的資金來源，為政府正確的防范地方債務風險起到積極作用；還能為我們在不超出當地政府財力的同時促進PPP的健康發(fā)展。

根據《中華人民共和國與算法》第五條：預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當保持完整、獨立。政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。

第十條：國有資本經營預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算。國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調入一般公共預算。

第二十七條，一般公共預算收入包括各項稅收收入、行政事業(yè)性收費收入、國有資源(資產)有償使用收入、轉移性收入和其他收入。

根據《中華人民共和國預算實施條例》第十條，預算法第十九條第三款所稱"經濟建設支出"，包括用于經濟建設的基本建設投資支出，支持企業(yè)的挖潛改造支出，撥付的企業(yè)流動資金支出，撥付的生產性貸款貼息支出，專項建設基金支出，支持農業(yè)生產支出以及其他經濟建設支出。

根據2017年政府收支分類科目，一般公共預算收入包括稅收收入、非稅收入、債務收入、轉移性收入。

直觀起見，將上部分一般公共預算收入明細匯總成如下表格：

其中非稅收入包括專項收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入等。

轉移性收入包括返還性收入、一般性轉移支付收入、專項轉移支付收入、上解收入、上年結余收入、調入資金等。

調入資金又包括從預算穩(wěn)定調節(jié)基金調入一般公共預算、從政府基金預算調入一般公共預算、從國有資本經營調入一般公共預算、從其他資金調入一般公共預算。

由此可見，政府基金預算收入、國有資本經營收入可納入一般公共預算收入。

預算的意義在于以收定支，根據《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》國發(fā)〔2014〕45號：明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，政府的收入和支出全部納入預算管理。加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預算中應統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預算的機制，加大國有資本經營預算資金調入一般公共預算的力度。加強社會保險基金預算管理，做好基金結余的保值增值，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續(xù)運行。

根據《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）第八條：對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目。

根據《國土資源部 財政部關于新增建設用地土地有償使用費轉列一般公共預算后加強土地整治工作保障的通知》國土資函〔2017〕63號，進一步推進財政資金統(tǒng)籌使用，加大政府性基金預算轉列一般公共預算力度，從2017年1月1日起，新增建設用地土地有償使用費（以下簡稱“新增費”）由政府性基金預算調整轉列為一般公共預算。

因此，在進行財政承受能力論證時，我們應適當地根據當地政府的各收入明細實際情況進行財政預測，進行一般公共預算支出預測時，應當考慮納入一般公共預算的基金預算，在歷史數據充分的前提下，盡可能提高預測的準確性。

誠然，我們知道，PPP是一項積極財政政策，但是積極財政政策是有度的，因此，在PPP制度設計中，10%的總量控制政策作為一個安全閥不宜輕易去突破，把控風險，合理應對，充分挖掘健康發(fā)展PPP的可用空間。

因此我們要加強和細化財政承受能力論證工作。“財承”承擔著防范財政金融風險的重任，因此無論哪種付費機制的項目，它都不可或缺，是一項必須要做實、做細、做好的工作。根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知財金[2015]21號第二十三條：財政部門（或PPP中心）識別和測算單個項目的財政支出責任后，匯總年度全部已實施和擬實施的PPP項目，進行財政承受能力評估。第二十四條：財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領域平衡性評估。財政支出能力評估,是根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響；行業(yè)和領域均衡性評估，是根據PPP模式適用的行業(yè)和領域范圍，以及經濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務的需求，平衡不同行業(yè)和領域PPP項目，防止某一行業(yè)和領域PPP項目過于集中。

加強PPP項目的財政承受能力論證工作，合理預測可在符合政策方向和相關規(guī)定的前提下，充分利用有限的資源，統(tǒng)籌可用于支持PPP項目的政府性基金，進而更準確地預測本級政府的一般公共預算支出，在不突破極限的前提下，促進PPP健康發(fā)展。